国内行政处罚的近况是软与滥两者同时存在，立法指导思想应为既要加大处罚力度，又要保护公民合法权益。行政处罚的设定权是立法需要解决的重点问题之一，要以宪法确定的精神解决处罚的设定权；行政处罚立法要遵循几个基本原则，核心是依法处罚原则和过罚相当原则；国内应该打造行政刑罚规范，这将是解决现在行政处罚存在问题的有效渠道；打造公正、适当的程序是立法需要解决的另一重点。
1、中国，行政处罚的大国

中国现在是世界上有数的行政处罚大国。行政处罚几乎涉及行政管理每个范围，包含公安、交通、卫生、经济、文教等；绝大多数行政机关都获得了推行行政处罚的权力；法律、法规、规章规定的行政处罚类型达数百种。以北京为例，１９９１年北京行政机关所推行的处罚达８００多万次，警告拘留违法行为人５９．９万人次，罚款９０００多万元。全国每年的罚款数额更为可观，达数十亿元。行政处罚已成为国内行政机关推行行政管理，维护经济秩序和社会秩序的要紧法律规范之一。在打造和健全市场经济体制中正在也势必发挥愈加要紧有哪些用途。

行政处罚规范在中国的进步，事实上是近几年的事。十一届三中全会以前，行政法律法规已有相当数目，但规定行政处罚的却极少。对违法行为的惩戒或处置，多使用行政处分或其它行政处置方法。这是非常自然的。第一，在计划经济体制下，企事业单位是行政机关的一部分。它们之间是内部隶属关系；第二，当时对法律的认识，也与目前有相当差距。那时依赖的是党和政府的威望和号召，毋需以处罚、强制作为后盾。十一届三中全会将来，尤其是经济体制改革的深入，企事业单位日益成为独立的主体，私人也开始拥有相对独立于社会、国家的经济利益，政府就不可以不愈加依赖以强制力为后盾的法律方法来管理经济和社会。行政处罚应运而得以进步。从８０年代、尤其是８０年代中期开始，大多数法律法规都有了有关行政处罚的规定。到了现在，几乎但凡涉及公民权利义务的法律，无一不有着处罚的规定。

既要加大处罚力度，又要制止违法处罚。法律法规的这一变化，反映了实践对法律责任规范的迫切需要。市场经济带来经济的活跃与兴盛，也势必产生更多的社会矛盾。在市场经济打造的初级阶段，特别是在两种体制转换过程中，相应的规范市场经济秩序的规则还来不及打造，旧的很多规则又很难适用。在这样的情况下，各种损害或破坏经济和社会秩序，影响国家、社会公共利益和公民个人利益的违法现象也势必很多增加。执法者的注意力就非常自然地转向更多地使用行之有效的法律制裁方法——行政处罚。毋庸讳言，行政处罚大国来自于行政违法现象的常见存在。制止违法行为是国内行政处罚规范迅猛进步的巨大动因。

但，事物进步的其次，是行政处罚案件数目庞大，加上各种利益机制的驱动，在行政处罚范围也存在着比较紧急的执法者的违法现象。因而使公民、法人或者其它组织的合法权益遭到损害，也使国家、社会蒙受巨大损失。

违反行政法的行为的常见性及紧急性，需要加大行政处罚的力度；执法者违法行为的广泛与紧急，则需要加大对公民合法权益的保护。两种现象同时存在，反映出社会的迫切需要：加大对国内国情和行政处罚规范的理论研究，早日拟定一部合适中国状况的能同时解决上述两方面问题的行政处罚法。
2、行政处罚的性质与设定权

国内对行政处罚的表述似大同小异，一般表述为：“行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规定的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴”。①Ａ有的著作则在“违反行政法律规范”后加上进一步的限定：“尚未构成犯罪”②Ａ。其一同点是：第一，强调推行行政处罚的主体是特定国家行政机关。有的再加上法律法规授权的组织。第二，强调被处罚的行为是违反行政法律规范的行为。第三，强调行政处罚是行政制裁范畴。第四，就被处罚的行为而言，有的强调了“尚未构成犯罪”，有的未予指明。但其实，有的作者对此并未予以深究，因而在不一样的著作中，有时强调有时则忽视不计③Ａ。目前看来，“尚未构成犯罪”关系重大，容后论述。
行政处罚的本质是权利义务问题
世界各国在行政处罚规范方面存在着非常大差异，比如推行处罚的主体，有些国家就并不是行政机关所专有，特别是英美法系国家。但有一点是一同的。世界各国都觉得行政处罚是对行政违法行为或者说违反行政义务所推行的行政制裁。是对违法行为人的一种惩罚。法律的核是权利与义务问题。行政处罚的本质，也就是合法地使违法人的权益遭到损失。比如罚款，就是合法地使违法人的财产权遭到损失。或者说，使违法人承担一项新的义务，罚款就是使违法人承担资金给付的义务。因为后一义务是因违法人不履行法律规定的行政义务而引起的，因而可称之为新的义务。④Ａ

行政处罚的直接目的并非促进行政法上义务的达成，而是通过处罚导致违法者精神、自由和经济利益遭到限制或损害的后果。从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。因此，可以说，处罚施于违法者的不利后果，应大于违法行为对社会或个人已导致或可能导致的害处，不然将很难达到处罚的目的。

需要强调的是，行政处罚推行处罚的主体即特定行政机关来讲，也同样涉及权利义务问题。对违反法概念务人予以处罚是行政机关的一项要紧职权，同时又是行政机关的一种义务和责任。因此，行政机关对违反法概念务的公民、法人或者其他组织需要根据法律规定的条件予以处罚，不可以“置之不理”，不然就构成行政失职。与滥罚一样，同样要承担法律责任。职权与公民的权利不可以混同。职权需要履行，不可以舍弃，因而它同时就是职责。
既然行政处罚的本质是权利义务问题，这就势必需要对行政处罚的设定权在法律上加以明确规定。
行政处罚的设定权
行政处罚设定权指通过立法规定出现何种状况、在何种条件下应予何种处罚的权力。不可以把这种权力与推行行政处罚的权力混为一谈。推行行政处罚的权力是将法律的这种设定落实的权力。一般地说，处罚设定权与推行权应该离别，不可以由同一国家机关行使，这应是行政处罚的一项基本原则。假如推行处罚的机关自己可以规定在何种状况下推行何种处罚，就可能致使处罚权不受约束，而且可能导致某些行政机关最大限度地扩大我们的行政处罚权，追求部门利益，同时尽可能降低自己应承担的法律责任。这是违背行政法治原则的。

因为长期以来缺少有关的统一规定，国内在行政处罚设定权方面，状况还相当混乱。目前“乱处罚”的问题，在一定量上是由设定权的混乱引起的。国内各级政府和政府各部门都有拟定规范性文件的权力，于是各级政府、每个部门纷纷自设处罚权。这是将拟定规范性文件的权力与设定行政处罚的权力混为一谈，有些则是将行政管理权与处罚设定权等同起来。加之罚没规范的某些不健全，使处罚为经济利益所驱动，乱处罚当然成为不可防止。对行政处罚设定权加以界定，将是从根本上解决乱处罚的一项要紧手段。

在大家社会主义国家，能在影响公民权利义务方面作出规定的，应该说，只能是法定的有权机关。这事实上也是世界通例。特别是涉及人身自由的处罚，除人大及其常委会外，任何国家机关都不可以享有设定权。社会主义民主与法制进步至今，这一原则绝对不可以动摇。至于针对行为能力、财产与声誉的处罚，应该允许有地方性法规拟定权的权力机关和最高国家行政机关享有设定权。

规章有无处罚设定权或有多大设定权，可能是最引起争议的问题。因为国内有规章拟定权的国家行政机关数目海量，自己拟定自己据以实行。而现在设定权方面存在的问题又有相当一部分源于规章。因此，不少同志倡导规章不可以设定行政处罚。笔者觉得，从实践上看，为使行政处罚进一步纳入法制轨道，规章不应有太多的处罚设定权，但在法律法规或同级人大或其常委会明确授权的状况下，规章可以按授权的范围设定处罚。因为除去法律法规授权外，有规章拟定权的政府经同级人大及其常委会授权，可以通过规章设定处罚，所以地方规章在处罚的设定权方面将比部门规章有更多的活动空间。这也比较符合国内各地政治、经济、文化进步不平衡的国情。
3、行政处罚的基本原则

１．行政处罚的核心原则应该是处罚法定原则。处罚法定原则包括几层含义：第一，处罚法定原则指的是法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为，只有在法律法规明确规定应予处罚时，才能遭到处罚。只须法律法规没规定的，就不可以给予处罚。这与刑法的罪刑法定原则出于同一精神。处罚法定原则是法治主义的势必需要。只须法律没禁止的，作为私人的公民都可为之，不受法律追究。它反映了公民权利的不可侵犯性。它与但凡未经法律授权，政府都不能为之的原则是相对称的。在现代社会，这类原则构成了公民自由和自己安全感的基础，使得公民能在法律保护下放胆地从事各种创造性活动，从而使国家充满活力。而这正是市场经济最基本的需要。法律要让公民能预测自己行为的后果。假如公民不可以明确地知道自己行为的合法性和法律对这种合法性的保护，终日处于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何时何地或有什么处罚或刑罚即将来临头上，还有哪些积极性、创造性乃至市场经济的活力可言！

当然，行政管理权与行政处罚权是不是应象处罚设定权与推行权一样离别，还需讨论。处罚与管理是保障与被保障的关系，一般不应离别。但某些行政部门，因为性质上的特殊性，经法律规定，也可离别，至于西方有的国家将调查与处罚相离别的作法，有其科学合理之处，可以借鉴。

第二，处罚法定原则还意味着，处罚的范畴、类型、幅度与程序，都应由法律明确规定并依法推行。“可以处罚”，“可以罚款”之类的笼统规定，与在处罚时任意变更范围、类型、幅度和程序的作法，都不符合处罚法定原则。

处罚法定原则与行政处罚中行政机关享有些自由裁量权并不矛盾。在国内，行政处罚中行政机关的自由裁量权是指在法律规定的处罚范围、类型、幅度以内，依据具体状况进行选择并作出裁决的权力。如治安管理处罚，行政机关只能依据具体状况，在警告、罚款和拘留三种处罚类型，罚款在１－２００元，拘留在１－１５日的幅度内进行选择。脱离有关类型与幅度规定的处罚，是违法的。笔者倾向于对自由裁量权作狭义讲解，不可以觉得法律没规定的范围内都是行政机关自由裁量权范围。

当然，即便在自由裁量的范围以内，也有一个合理、适合与否的问题。对适当的好学会，反映出执法者的素质和水平。正因这样，法律法规在规定自由裁量权时，应该尽量防止过粗过宽规定。规定可以罚款，是有类型无幅度；罚款２０元至３万元，虽有幅度但失之过宽，这类都不利于行政机关恰如其分地学会合理性原则。

处罚法定原则还意味着处罚机关需要是法定有权机关。只有法律法规明确规定有推行处罚权的机关才能推行处罚行为。处罚的机关是特定的。特定的行政机关只能推行法定内容的处罚，如公安机关只能作治安管理处罚，而不可以作工商行政管理处罚。现在，由行政机关委托的组织或个人进行处罚的状况还时有所闻，大家觉得，在肯定条件下和肯定范围内委托某些组织或个人进行行政管理是可行的，但对直接影响公民权利义务的事情如处罚，以不委托为好。

２．“从轻从旧”原则，这也是行政处罚的要紧原则。①Ｂ所谓从轻从旧，包含如下含义：第一，新的法律实行以前的行为，如当时的法律不觉得是违法的，适用当时的法律；第二，当时的法律和新的法律都觉得是违法，但规定不同处罚的，根据当时的法律给予处罚。但假如新的法律不觉得是违法或处罚较轻的，根据新的法律。所以从轻从旧，“从轻”是主要的，“从旧”要服从于“从轻”。但“从旧”并不是可有可无，“从旧”是从不溯及既往引发来的。

３．不溯及既往原则。除非法律另有规定，不溯及既往是法的通则。但在有关行政处罚的立法中极少明文规定，实践中却常常有所谓新帐旧帐一块算的说法，直接溯及既往。这是不符合处罚法定原则需要的。要溯及既往，需要有法律的明确规定。法律要使当事人能预见我们的行为后果，这是法的本质需要。

４．过罚相当原则。指处罚需要与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适合、合理原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人；罚轻于过，很难达到震摄和制止违法行为的目的。但需要指出，过罚相当原则并不意味着譬如违法行为人导致５０元财产损失，就对之处以５０元罚款。过罚相当不止是一个量的定义。由于违法行为不只导致５０元的可见损失，而且给社会秩序带来了肯定风险，所以对该行为的处罚需要超越５０元的可见损失。这正是过罚相当原则的体现，同时也反映了增强行政处罚力度的需要。

５．一事不再罚原则。在行政处罚适用方面，一事不再罚的原则引起较大争议。一事不再罚指的是对同一个违法行为，不可以以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。一事不再罚原则的目的在于预防重复处罚。实践中，一事再罚的状况并不少见。由于国内行政机关之间的职权常有交叉、重复，如销售伪劣产品的行为，工商行政和技术监督部门都可以给予处罚。因此确立一事不再罚原则是有实质意义的。这里的重点是怎么样讲解一事不再罚。“同一事实和同一理由”是不可分割的条件，假如同一事实不同理由，则可以“再罚”。以《水污染防治法》为例加以说明。该法第３９条规定：“违反本法规定，导致水污染事故的企业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关依据所导致的害处和损失处以罚款；……”。假如环保部门和航政机关，据此对同一违法行为各自作出罚款决定，就是一事再罚，由于事实和理由都是同一的。而依据该法第３８条，对导致水体紧急污染的企事业单位，可以罚款或者责令其停业或关闭。“罚款由环境保护部门决定，责令企事业单位停业或者关闭，由作出限时治理决定的地方人民政府决定；……。”据此，环保部门和地方人民政府分别作出罚款和责令企事业单位停业或者关闭的决定，就不是一事再罚。除此之外，同一事实不同理由，如在繁华路段无照摆设烟摊，则工商、市容、交通等部门均可依不一样的法律法规对之予以处罚。②Ｂ

行政处罚能否牵连到与违法人有关的别的人，一直是一个存在争议的问题。从理论上说，哪个违法哪个承担责任，不应牵连别人。但实践中，牵连却是制止违法行为的良剂。比如交通安全，不只罚违反交通规则的司机个人，还要重罚司机所属的单位，使单位能十分关注交通安全教育，这种方法在多数状况下行之有效。海外也有类似处罚违法人所属单位的做法。据此，可不承认为，禁止牵连是原则，牵连是例外，即需要有法律法规的规定时方可“牵连”。
另外，教育与惩戒相结合，也是行政处罚应该遵循的基本原则。
4、关于行政刑罚

国内现在行政处罚所面临的状况，可总结为两个字：“软”与“乱”。如上所述，虽然各级各类行政机关广泛使用各种行政处罚方法，仍很难遏制或弱化违法行为蔓延的势头。这反映了行政处罚“软”的一面。其次，因为行政处罚缺少统一的规范，并遭到某些利益的驱动，使之成为三乱之一。在某些方面和某种程度上侵害了公民的合法权益。在拟定行政处罚法的过程中，一致的建议是需要同时解决上述两大问题。
１．行政刑罚

日本的行政处罚规范，分为行政刑罚与秩序罚两类。行政刑罚也是对行政上违反义务的行为所给予的制裁。①Ｃ在程序上适用刑事诉讼程序，刑罚上适用刑法中规定的死刑、徒刑、监禁、罚金等刑名。类似规范也存在于西方国家，如法国。“在很多状况下，当事人不履行行政法上义务时，法律规定刑罚作为制裁，依赖当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。这种制裁以违反行政义务的行为为对象，不是普通的犯罪行为，称为行政刑罚，由刑事法院判决。”②Ｃ美国虽无行政刑罚之名，但也有相似规范。如其普查法规定，对官员蓄意和故意提供任何不真实的陈述或报告的，应处以２０００元以下罚金和５年以下监禁。对此由法院按诉讼程序追诉。至于秩序罚范围极小，仅限于肯定数额的罚款。

行政刑罚和刑事处罚是非常接近的，但“刑事处罚是对杀人、强奸等被觉得其自己带有反社会、反道德的行为（刑事犯或自然犯）科处的，而行政刑罚则是对并未必具备反社会、反道德的行政上的违反义务行为，如违反汽车靠左边通行规则的行为（行政犯或法定犯）科处的”。在日本法律中，“没特别以行政犯为对象的总则性规定，只不过在各刑罚法规中规定的刑法总则特则。”③Ｃ也就是说，关于行政刑罚的规范大多分散规定于各行政法律之中。

毫无疑问，西方国家的这种行政刑罚规范是值得注意的。第一，行政刑罚是对违反行政义务的处罚。日本将它列为行政处罚是有肯定道理的，它是对紧急违反行政义务的行为所科处的处罚。但其处罚强度可与刑罚相同。这就势必对行政违法行为构成强大威摄。第二，行政刑罚虽然是一种相当严厉的处罚规范，但它需要经过司法程序，由法院适用。这对于维护公民的特别是在人身权及重大财产权方面的合法权益是有利的。

上述两点对解决国内行政处罚中的“软”与“乱”问题，显然是大有借鉴意义的。近年来，在行政违法日益紧急的状况下，主要对策是增加罚款金额。但第一，有的行政违法行为靠罚款并不可以达到制止、惩罚的目的，特别是对风险人身健康的诸如制造、销售伪劣药品的行为，需要有必要的人身罚。第二，就罚款而言，因为有的规定并未贯彻使违法者在经济上无利可图的原则，罚款数目虽多，但仍有利可图，不足以制止违法。正由于这样，近年来行政违法的紧急局面并未好转。为知道决行政处罚“软”的问题，打造行政刑罚规范是可行的选择。应在单行法律中直接规定人身罚和远远超越违法人非法所得的巨额罚款。但对１５日以上的人身罚和巨额罚款，全部纳入司法程序，在增强行政处罚力度的同时，以严格的程序保障公民的合法权益。

虽然，国内刑法典中已经有一些行政刑罚的罪名，但单一的刑法典很难适应在打造市场经济体制中不断出现的新状况。常常不断地补充规定过于滞后，且只有往后的效力，使一些应受惩戒的违法行为人逍遥法外。可以设想，假如大家直接在单行法律中规定行政刑罚，势必大大增强与各种新的犯罪包含经济犯罪作斗争的针对性、准时性、机动性。有益于遏制和打击各种新出现的行政犯罪现象。使行政处罚规范在国内打造和健全社会主义市场经济体系中发挥更大、更强有力的维护、保障用途。
２．关于轻刑化

在这里，比较国内和西方在行政处罚与刑罚的关系方面的异同是有意义的。近年来，西方国家出现了“轻刑化”或“新犯罪化、新刑罚化”趋势。①Ｄ“轻刑化”，是指历来由法院管辖的、主如果轻罪的那部分，渐渐转化为由行政机关管辖，变成行政处罚的内容。根据西方的法制传统，罚款、短暂的拘留等，原都是刑事制裁，由法院适用。但“在现代社会中，一方面需要由法院控制犯罪的任务愈来愈重，事实上不堪承受；其次，不分轻重地运用刑罚，用得越多，成效反而弱化，鉴于上述两方面缘由，立法机关把原来刑法中既能够判刑又可罚金的一部分较轻的违法行为，改用行政处罚由行政机关罚款处置，即所谓‘轻刑化’理论中轻罪的出现。”②Ｄ这就是说，所谓轻刑化趋势，是行政机关学会制裁违法行为权力或扩大其处罚权的趋势。这与大家前面论述过的国内行政处罚需要的走向正好不同。但这不是“两极分化”，而是一种挨近。惩戒违法不止是法院的事，也是行政机关的事，反之亦然。重点是何种违法行为归法院管，何种违法行为归行政机关惩戒。象国内的劳动教养，限制人身自由可达三年之久，数十万元甚至数百万元的罚款等，都由行政机关直接裁决并实行，缺少严格的司法程序、证据规则，以保障其公正性、权威性。而且实践已经证明这种问题是较为常见存在的。要解决问题，出路在于打造行政刑罚规范，使法院拥有对原属行政处罚中较为紧急的违法行为的管辖权。
5、关于行政处罚程序

行政处罚程序，是行政处罚中的核心问题之一。它是行政处罚得以正确推行的基本保障。近年来，伴随民主与法制的进步，有关行政程序，包含行政处罚程序的理论研究和立法实践都有所进步。③Ｄ但从大体上说，仍迫切需要有一个关于行政处罚程序的统一规定。

行政处罚程序是行政机关推行行政处罚时所需要遵循的步骤、方法、时限、顺序等的总称。相对于行政机关享有些实体处罚权利而言，行政处罚程序是行政机关在推行处罚时需要履行的义务。履行这一义务的积极意义在于，保证行政机关在推行实体处罚时能达到正确和准时的目的。无疑，程序，包含应该遵循什么步骤、运用何种方法，在多久内完成等等，都是立法者主观设定的。但这种设定需要符合打造某种经济或社会秩序的需要，并与推行某一实体职权的客观进程相一致。只有符合客观进程的需要的程序，才能保证行政行为的正确和准时，反之，却会给大家的事业带来紧急的损害。

在考虑设置国内行政处罚程序时，需要兼顾两个方面，一是通过程序保证行政机关飞速有力地打击行政违法现象；二是在此过程中不损害公民的合法权益。既要效率，又要保护，二者不可偏废。行政处罚程序既不可以成为行政机关单纯的工作程序，也不可以片面只强调保护公民权益，这才大概通过行政处罚达到保持经济和社会秩序的目的。
从实践需要看，行政处罚程序大致可分为普通程序和浅易程序两类。
普通程序
也即一般程序，是除符合浅易程序以外的所有行政处罚应该遵循的程序。其中几个要紧环节需要研究。第一是立案程序。对违法案件进行处罚，第一道程序就是在主管行政机关立案。立案有两种状况，一是行政机关主动立案，二是行政机关同意报告、控告、检举的立案，无论哪一种状况，行政机关都要尽快立案，由于一般说，行政违法行为将侵犯国家、社会、公民的权利和利益，行政机关负有保护这类权利和利益的责任。但在实践中，明知是行政违法行为，拖延或不予立案的状况亦常有所见。因此，立案程序的设置应该以保证行政机关尽快立案为目的，确应不予立案的也应尽快作出回话。对此应规定具体的期限。在不立案或不予回话时，赋予利害关系人以申诉或诉讼的权利，是立案程序中的两项重点。

第二是调查。在作出处罚决定前应该调查、取证，这是毫无疑义的。但调查的形式是多种多样的。有很多形式在使用时还会涉及公民的权利。比如询问，执法职员可以将当事人传唤到行政机关处所谈。但当事人拒绝传唤如何解决？治安管理处罚条例规定公安机关可以“强制传唤。”其他行政机关是不是也可使用？传唤是不是需要是要式行为，即需要发出传票？传唤的时间可持续多长时间，几小时还是几天？询问是不是要制作笔录，等等。传唤这一看起来非常简单的程序，都会直接涉及公民的人身权利；但假如没传唤，行政机关又很难履行职责。因此，在设计传唤程序时，既要规定行政机关可以运用传唤，同时又规定传唤需要符合法定条件。比如需要有法律明确规定，传唤时间不能超越几小时等等。
检查、勘验现场是调查的必要方法，但同样将涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权，因而同样需要作出比较具体的细致的规定。

从现在国内法律法规规章有关处罚程序的规定看，虽然也有很多涉及调查的程序，但都比较粗疏，极少从兼顾效率与保护两方面立论，因而在实践中就缺少可操作性。

第三，听证。自１９４６年美国行政程序将听证作为行政程序的核心以来，已经引起世界性反响。无疑，听证是一项非常不错的程序规范，它将增强行政活动的透明度，同意公民监督；也使执法职员“兼听则明”，能比较客观地作出决定；同时有益于保护公民的权利。听证规范可能也应该运用到行政程序上。但在国内，听证规范运用到何种程度，尚需进一步讨论。比如，听证是不是是所有行政处罚的必经程序，由行政机关主动为之，还是只有在当事人需要时才举行？需要举行听证会是不是需肯定限制，只有比较重大的行政处罚案件，诸如人身罚或相当数额的罚款才有权需要听证等等，需要在立法时作出抉择。除此之外，听证会的组织，什么行政机关员工可以主持、参加听证，什么不可以；当事人是不是有权申请回避，能否委托律师，与举行听证会的很多具体步骤等等，都需要具体、明确规定。

第四，处罚决定。为强调处罚的公正和正确，倡导在具体处罚案件中调查人与决定处罚人离别的原则是有好处的，使作出处罚决定时不至先入为主或带有主观色彩。处罚应该是要式行为，需要制作统一格式的处罚裁决书，并在法按期限内完成和送达。
打造严格的行政处罚程序，是提升行政处罚水平的要紧一环。
浅易程序
一般适用于违法情节了解，因而处罚较轻，可以由执法职员当场处罚的状况。打造浅易程序是必要的，由于行政违法案件数目极多，其中相当一部分违法案件事实了解、简单，无须再经调查程序或听证程序。由执法职员当场作出处罚决定，如此做不只有益于提升行政效率，也为多数被处罚人所欢迎。当然，浅易程序需要肯定的条件：如违法行为情节轻微、社会风险不大，因而处罚较轻，仅需低额罚款或仅给以警告。同时，事实了解，当事人对认定的事实没异议，且明确表示舍弃听证或质证权利等等。浅易程序不等于没程序。表明身份、说明理由、制作笔录、制作裁决书与告知申诉和诉讼的权利等，这类最低限度的程序还要的、不可省略的。而且，即便符合浅易程序的条件，但如当事人提出异议，就应按普通程序处置，以保障当事人的权利。
行政强制手段
与行政处罚程序紧密联系的是一些行政强制手段。为了预防行政违法行为进一步扩大或导致无可挽回的损失，或者为了制止正在推行的行政违法行为，赋予行政机关某些强制手段的权力，是完全必要的。这类强制手段包含强制检查，与扣押、查封、冻结和扣留等。但这类强制手段的推行，大都涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权。因而又需要十分小心，以免导致损害。实践中，因行政机关强制手段违法或“过当”损害公民、法人或其他组织合法权益的状况，数见不鲜。究其缘由，主要来于两个方面。一是无强制手段权的行政机关擅自采取强制手段；二是有强制手段权的行政机关，在采取强制手段时，无严格的程序制约。为使行政机关能合法、正确行使强制手段的权力，有必要在立法时明确规定，什么行政机关享有行使何种强制手段的权力。授权明确是行政执法合法、正确的先行条件。只有使行政机关明了自己可以干什么和不可以干什么，行政机关才能获得行使权力的充分自由，从而强化行政管理。至于行政机关享有强制手段的权力，以哪一类规范授权为宜，从国内的实践看，似以法律为宜。法律还应付行政强制手段的推行规定明确、具体而又严格的程序。从肯定意义上说，正当的程序是行政行为合法、正确的基本保障条件。这已为实践所证明。行政强制手段是最缺少程序规定的范围之一，亟待改变。
担保规范
为了缓解行政强制手段在推行时对公民、法人或其他组织的人身权、财产权可能带来的冲击或侵害，打造担保规范是十分必要的。１９８６年颁布的《治安管理处罚条例》规定的对须给予拘留处罚的人，可以用提供保证金或担保人的方法暂缓拘留直至其行使诉权完毕再作处置的方法，是行政处罚中实行担保规范的好开端。可以作为一项常见使用的规范推而广之。

打造担保规范有哪些好处，是在方方面面，可以为行政机关的调查取证提代必要时间、而又不致直接影响当事人的人身和财产权；其次是保证公民、法人或其他组织可以有肯定时间来顺利行使其申请复议和提起行政诉讼的权利。它是行政机关和公民法人及其他组织之间，在推行行政处罚或强制手段时的好缓冲剂。
裁执离别
行政处罚的实行，在国内最突出的是作出罚款决定的行政机关，与同意罚款的机构之间的关系。纵览世界各国，除极个别特殊状况外，作出罚款的机构与收受罚款的机构几乎都是离别的。国内则是自罚自收。如此做或许便于实行，但后果已是有目共睹。罚款的性质被改变了，成了某些机关甚至个人的经济来源，因而在某些地方和某些范围已演变为公害。有同志指出，这是一种腐败行为，大家应象反腐败一样反对它。这种认识无疑是正确的。改正之道，一是要加大教育，二是打造裁执离别的规范。履行处罚职责的积极性，绝不可以依赖罚款分成来刺激，不然势必使该机关堕落。
法律责任
行政处罚是行政机关对行政违法的公民、法人或其他组织追究法律责任的一种形式。而假如行政机关或其员工在实行处罚职务时违法，当然也应追究其法律责任。法律责任无非是行政责任与刑事责任两类。行政责任主如果行政处分，笔者赞成对公务员追究行政责任，不应有罚款的规定。追究行政责任的重点在于将各种应予处分的违法行为规定具体、明确，使追究责任成为可能。至于公务员在实行职务时，贪污纳贿或玩忽职守，应该追究其刑事责任的，应通过法定程序追诉。
〔作者单位：中国政法大学〕
①Ａ罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社１９８９年７月版第１５６页。
姜明安《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版社出版公司１９９０年版第２６５页。
②Ａ胡建淼主编《行政法课程》，杭州大学出版社１９９０年版，第１５４页。
杨海坤《中国行政法基本理论》，南京大学出版社１９９２年版第３８１页。

③Ａ应松年、朱维究主编《行政法与行政诉讼课程》，中国政法大学出版社１９８９年版第１８０页没“尚未构成犯罪”；在另一著作中，如应松年主编《行政行为法》，人民出版社１９９３年版第４６０页却有“尚不构成犯罪。”
④Ａ李培传主编《中国社会主义立法的理论与实践》，中国法制出版社１９９１年版第１９７页。
①Ｂ参见奥地利行政处罚法。

②Ｂ一个违法行为违反了两个以上法律法规，处置上有几种建议：一是两个以上主管机关各自处罚；二是两个机关协商，只罚一次，由规定较重处罚的主管机关处罚；三是第一发现的机关处罚。
①Ｃ南博方《日本行政法》，中国人民大学出版社１９８８年版第８６页。
②Ｃ王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社１９８９年版第１６８页。
③Ｃ南博方《日本行政法》，中国政法大学出版社１９８９年版第８６页。
①Ｄ《行政立法研究组考察团赴意大利、瑞士考察报告》见《行政法学研究》１９９３年第４期第５０页。
②Ｄ陈兴良《论行政处罚与刑罚的关系》，《中国法学》１９９２年第４期第２５７页。

③Ｄ已经有关于行政处罚程序的规范，如《违反水法行政处罚程序暂行规定》（１９９０年８月１５日水利部令第３号发布），《国务院卫生检疫行政处罚程序规则》（１９９０年１１月８日卫生部令第７号发布）。